Рекреация (от лат. recreation – восстановление) представляет собой восстановление израсходованных человеком в процессе труда сил, а также накопление определенного запаса этих сил для дальнейшей деятельности, развития физического и интеллектуального потенциала. Для проведения какой-либо деятельности, в том числе рекреационной, необходимо наличие определенных ресурсов, в первую очередь земельных.

Рекреационные территории — районы или целые зоны, специально для этого подготовленные и обслуживаемые квалифицированным персоналом. Возникла рекреационная отрасль хозяйства, обеспечивающая социальные, психологические потребности человека в здоровом отдыхе. Рекреационные территории должны обладать благоприятным сочетанием климата и водоемов, рельефа и растительности, культурно-исторических или уникальных памятников. В них действуют курорты и базы отдыха — оздоровительные, спортивные, экскурсионно-познавательные, туристические.

В целях построения полноценной системы жизнеобеспечения городов, в особенности крупных городов и мегаполисов, необходимо предусматривать достаточное количество рекреационных территорий в структуре городских агломераций.

Одним из критериев размещения пригородных рекреационных территорий помимо биологических и экологических критериев, положенных в основу построения «экологического каркаса», должен стать принцип «получасовой доступности» мест активного отдыха населения.

При составлении схем территориального планирования, функционального зонирования территорий городских агломераций представляется весьма целесообразным включение в структуру «экологического каркаса» развитой сети  ландшафтных парков, водоемов, спортивных трасс, других территорий рекреационного назначения, природопользование на которых носит щадящий, в основном неотчуждающий характер.

Определение земель рекреационного назначения, данное в пп.2 и 4 ст.98 Земельного Кодекса РФ[1], в принципе допускает выделение в качестве таковых не только участков, занятых домами отдыха или подобного рода объектами, но и просто красивых ландшафтов, имеющих высокую эстетическую ценность, способных обеспечить высокое качество оказываемых рекреационных услуг (спортивно-оздоровительных, туристских, развлекательных и т.п.).

Выделение земельных участков для целей рекреации по действующему законодательству является прерогативой региональных органов государственного управления.

Рекреация и туризм превратились сегодня в самые высокодоходные отрасли мировой экономики.  Мировой опыт развития культурно-развлекательного и досугового бизнеса на базе ландшафтных парков, заповедников, заказников и других особо охраняемых государством рекреационных территорий убедительно свидетельствует, что наиболее эффективным в экономическом отношении и в смысле безопасности бизнеса является сочетание государственной собственности на территорию и неотчуждаемые природные ресурсы с общественной формой реализации социальных программ и частно-предпринимательской формой обеспечения инфраструктуры сервиса.

Особой заботой государства при этом становится ограничение допустимых видов хозяйственной деятельности на такого рода землях, что может быть достигнуто введением специального правового статуса выделяемых для этой цели территорий.

Региональные особенности

Санкт-Петербург и Ленинградская область, являясь самостоятельными субъектами Российской Федерации, в то же время образуют единый природно-хозяйственный комплекс, в котором городские и областные хозяйственные процессы тесно переплетены.

Так, например, количество петербургских дачников и садоводов, отдыхающих на своих участках или использующих их в качестве подсобного хозяйства, намного превышает число жителей Ленинградской области. Коммунальные отходы мегаполиса невозможно размещать или перерабатывать на территории города, поэтому практически вся индустрия отходопереработки может быть размещена только на областных землях. То же относится и к рекреационным ресурсам, так необходимым для жителей города, но расположенным на территории Ленинградской области.

По существу территория Ленинградской область является вмещающим ландшафтом не только для областных населенных пунктов, но и для Санкт-Петербурга, как крупнейшего населенного пункта региона. Поэтому решения органов государственного управления Ленинградской области, в особенности касающиеся хозяйственной деятельности на близлежащих территориях, с неизбежностью затрагивают интересы Санкт-Петербурга.

Современное хозяйственное право дает возможность сочетания интересов хозяйствующих субъектов в условиях, когда один из них является собственником земельных ресурсов, а другой имеет хозяйственный интерес на этой территории. Это правовая форма – сервитут[2], что в практическом отношении означает ограничение хозяйственной деятельности собственника в интересах третьего лица

В аспекте рассматриваемой темы видятся следующие проблемы правового регулирования деятельности на рекреационных территориях:

Во-первых, сам статус рекреационных земель определен в Земельном кодексе РФ лишь в самых общих чертах (см. выше). В отличие от особо охраняемых природных территорий (ООПТ[3]), в отношении которых действует специальный Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ (ред. от 10.05.2007), законодательная база для охраны рекреационных территорий практически не разработана. Соответственно, необходимо проводить разработку законопроектов, подзаконных и нормативных актов в целях обеспечения правовой охраны рекреационных территорий как социально значимого природного ресурса. Использование природоохранных сервитутов как правовых инструментов ограничения хозяйственной деятельности позволит без прекращения прав собственников земли регулировать хозяйственную деятельность на территориях, которые по определенному регламенту будут отнесены к землям рекреационного назначения.

Во-вторых, в интересах региона необходимо составить кадастр рекреационных территорий, который станет основой для определения экономической оценки природных рекреационных ресурсов. Анализ отечественного и зарубежного опыта показывает, что кадастровая система оценки лежит в основе управления многими из природных ресурсов, а именно: земельными, водными, лесными, минеральными. Кадастр – это реестр, список, документ, составляемый официальным органом или учреждением, и представляющий собой систематизированный свод данных, включающий качественную и количественную опись объектов или явлений с их экономической (эколого-социально-экономической) оценкой; данные о динамике и степени их изученности с приложением картографических и статистических материалов; рекомендации по использованию объектов или явлений, предложение мер по их охране, указания на необходимость дальнейших исследований и т.д.

В третьих, следует создавать условия для развития рекреационной деятельности как сектора экономики, обеспечивающего не меньшую, а в большинстве случаев значительно более высокую эффективность финансовых вложений.

Положительным движением в этом отношении является Долгосрочная целевая программа «Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области на 2010-2015 годы», утвержденная постановлением Правительства Ленинградской области от 25.06.2010 N 153, предусматривающая формирование единого комплекса развития сферы туризма в Ленинградской области, стимулирующего процессы строительства, реконструкции и рационального использования инфраструктуры туризма и создание на ее базе бюджетонаполняющей отрасли.

Развитие и совершенствование механизмов государственной поддержки деятельности предприятий и организаций в сфере рекреации и туризма явится по существу формой инвестиций в «человеческий капитал», обеспечивающих его воспроизводство и основанных на неотчуждаемом использовании природных ресурсов второго порядка (эстетическая ценность ландшафта, уровень экологических кондиций природных комплексов, рекреационный потенциал и т.п.).

Ландшафтный спортивно-оздоровительный парк «Суоранда»

В качестве модельного проекта рассматривается Концепция комплексного развития рекреационной территории на Колтушских высотах близ деревни Суоранда Всеволожского района Ленинградской области всего в 5 км от городской черты (см. приложение).

Предложения по созданию Ландшафтного спортивно-оздоровительного парка «Суоранда» были разработаны в рамках сотрудничества Северо-Западного филиала ФГУ «ВНИИ охраны природы», МОО «Спортивно-технический центр «МОНОЛИТ» и Межотраслевого инжинирингового центра «Человек и Природа».

Сущность предложения заключается в том, чтобы часть территории на Колтушских высотах, которая традиционно используется населением города и области для летнего и зимнего активного отдыха на природе, для проведения разнообразных спортивных соревнований (лыжные гонки, снегоходный спорт, спортивное ориентирование, велосипедный спорт — маунтинбайк, бег, кроссы и т.п.), оформить как ландшафтный парк, ориентированный прежде всего на те группы населения города и области, для которых затруднительно выехать из города на большие  расстояния. Выбор указанной территории в полной мере отвечает принципам получасовой доступности, поскольку от метро «Ладожская» до деревни Суоранда на городских и областных маршрутах автобусов можно доехать за 20-25 минут.

Выбранная территория включает 144 га лесного массива, который в настоящее время относится в Кировскому лесничеству (г. Кировск Ленинградской области) и около 350 га сельхозугодий, которые в форме паёв были переданы физическим лицам и перепроданы ими третьим лицам, что по существу означало вывод указанных сельхозугодий на вторичный спекулятивный рынок.

Для бизнесменов, предлагающих проекты застройки этой территории коттеджами и таунхаузами, видимо, не является препятствием то, что сельскохозяйственное назначение этих участков не изменено на ИЖС. Близость к городу делает эти участки соблазнительными для земельных спекулянтов.

Задача сохранения рекреационной территории на Колтушских высотах, создания Ландшафтного спортивно-оздоровительного парка «Суоранда», которая близка и понятна практически каждому человеку, которая поддержана на всех органах государственного управления как города и области, так и на уровне федеральных властей, не может быть решена чисто коммерческими методами, путем выкупа земель частным капиталом. Даже если принять заниженную оценку земли в 5-километровой зоне Санкт-Петербурга в 5 тыс.у.е. за сотку, то выкуп парка  550 га обойдется 275 млн. у.е. и единственным способом окупить вложения, действительно, явится жилая застройка, причем скорее всего многоэтажная. Но при этом неизбежна утрата рекреационного значения территории, экономический ущерб от такой утраты многократно превысит те сиюминутные выгоды, которые в любом случае получит не государство и, тем более, не население, но лишь кучка бизнесменов.

Принимая во внимание все сказанное, авторы концепции предлагают разработать механизм финансовой окупаемости рекреационных территорий, основанный на государственно-частном партнерстве и использующий принципы кластерной политики как инструмента повышения конкурентоспособности.

Государство в лице региональных и местных органов власти обеспечивает правовую защиту рекреационных территорий как неотчуждаемого природного ресурса – природных комплексов, ценных ландшафтов и т.п., которые по существующим критериям невозможно отнести к ООПТ, т.е. к заповедникам, заказникам и национальным паркам.

Для этой цели на основании ст.98 Земельного Кодекса РФ решением Правительства Ленинградской области необходимо учредить статус ОРТ (охраняемой рекреационной территории) и вводить соответствующий сервитут. На той части ОРТ, которая допускает гражданское строительство, могут проектироваться и строиться объекты инфраструктуры сервиса отдыхающих – пансионатно-гостиничные комплексы, спортивные сооружения, санаторно-курортные объекты и т.п., которые и обеспечат окупаемость капитальных вложений.

Заявителями инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры рекреационных территорий могут быть частные и государственные компании, либо их объединения в форме частно-государственных партнерств.

Аналогичные проблемы и задачи могут быть выделены и проанализированы по всем рекреационным территориям региона, и не только на объектах Ленинградской области, но и в других субъектах Российской Федерации, стремящихся развивать индустрию рекреационных услуг.

В.М.Сысуев,
кандидат биологических наук
Председатель Природоохранительной комиссии
Ленинградского областного отделения Русского Географического общества